Доклад

об осуществлении Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан государственного контроля (надзора) в установленных сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) за 2013 год

Государственный земельный надзор

Раздел 1. Состояние нормативно-правового регулирования в сфере государственного земельного надзора.

Должностные лица, осуществляющие функции по государственному земельному надзору, в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, приказами и распоряжениями Министерства экономического развития Российской Федерации, приказами и распоряжениями Росреестра и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации.

Анализ Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) (ст.25, 26, 42) позволяет сделать вывод о недостаточности и неполноте установленных обязательных требований к осуществлению деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Согласно п.1 ст.25 ЗК РФ права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV ЗК РФ, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Исходя из указанной нормы и Приказа Минэкономразвития РФ от 30.06.2011 № 318 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее – Административный регламент), не подлежит применению статья 7.1 КоАП РФ в случаях наличия правоустанавливающего документа и отсутствия государственной регистрации права. Однако в силу статьи 219 ГК РФ право собственности на здания, сооружения и другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает с момента такой регистрации. Таким образом, имеются противоречия в квалификации события административных правонарушений.

         Ранее п.64 Административного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю (утв. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27.12.2007 N 254) было предусмотрено, что одновременно с постановлением о назначении административного наказания выносится предписание об устранении нарушения земельного законодательства с установлением срока устранения нарушения. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 06.10.2011 N354 «О признании утратившим силу приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 27.12.2007 N 254» данный административный регламент признан утратившим силу.

         Действующим на сегодняшний день Административным регламентом выдача предписаний об устранении нарушений земельного законодательства по поступающим материалам проверок от иных органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля не предусмотрена.

  Рассмотрение материалов проверок муниципального земельного контроля и иных контрольных (надзорных) ведомств, возбуждение дел об административных правонарушениях и привлечение к административной ответственности осуществляется Управлением в рамках КоАП РФ. КоАП РФ выдача предписаний также не предусмотрена. Иными органами, а также органами муниципального земельного контроля предписания об устранении нарушений земельного законодательства не выдаются, протоколы за невыполнение предписаний об устранении нарушений земельного законодательства не составляются в связи с отсутствием соответствующих полномочий. При рассмотрении административных дел материалов, поступивших от иных органов выносятся представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, материалов, поступившим от иных органов, которые по своему смыслу в конечном итоге не приводят к устранению совершенных нарушений. В связи с наличием такого пробела в законодательстве, нарушители привлекаются Управлением к административной ответственности за нарушения земельного законодательства, но по причине отсутствия соответствующих полномочий  по контролю за их устранением зачастую остаются неустраненными.

Статья 284 ГК РФ не позволяет собственнику земельного участка оставлять его без использования, и тем самым его право пользования земельным участком становится одновременно его обязанностью. Это одна из важных мер предотвращения спекуляции земельными участками, таким образом, приобретая земельный участок, собственник обязан его использовать, а не дожидаться изменения рыночной конъюнктуры, однако, анализируя данную статью и Федеральный закон №101-ФЗ «Об обороте земель сельхозназначения» (Далее - Закон о землях с/х назначения) необходимо отметить о неэффективности изъятия неиспользуемых земельных участков, так как изъятие земельных участков у лиц, которые не хотят расставаться с земельными участками «добровольно», представляет собой довольно таки сложную и зачастую невыполнимую задачу:

         Во-первых, юридические лица и индивидуальные предприниматели, а это основные землепользователи, находятся в протекции 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», что не дает права должностным лицам (государственным инспекторам по использованию и охране земель) проводить внеплановые проверки в их отношении.

         Во-вторых, для избежания ответственности правообладатели неиспользуемых земельных участков по истечении 3 лет не использования избавляются от земельных участков в пользу аффилированных лиц, и данный срок начинает исчисляться заново.

         В-третьих, даже в случае доведения до изъятия, земли должны реализовываться с торгов и вырученные средства передаются бывшему правообладателю, соответственно предприимчивые нарушители, через аффилированных лиц участников торгов в рамках закона могут повторно стать правообладателями тех же земель.

В-четвертых, путем организации видимости обработки земельных участков раз в три года указанные недобросовестные собственники земельных участков обрывают собираемую в течение трех лет надзорным органом цепочку доказательной базы, указывающую на наличие нарушений.

         В остальной части содержание нормативно-правовых актов, устанавливающих обязательные требования к осуществлению деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя, Управление Росреестра по Республике Татарстан (далее – Управление) считает достаточным, полным и объективным.

         В целях реализации Плана противодействия коррупции в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии на 2012-2013 годы, утвержденного  приказом Росреестра от 29.06.2012 №П/268, и в целях выявления и систематизации причин и условий коррупции в деятельности Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан, обеспечения системы мониторинга и устранения  коррупционных рисков издан приказ Управления от 18.07.2013 №298, согласно которому назначены федеральные государственные гражданские служащие Управления, ответственные за реализацию мероприятий по противодействию коррупции.

  В разделе «Государственный земельный контроль (надзор)» на официальном сайте www.to16.rosreestr.ru в актуальном состоянии поддерживается информация, размещенная в соответствии с требованиями Федерального закона от 09.02.2009 №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», Административного регламента.

Раздел 2. Организация государственного земельного надзора.

Руководитель Управления – является главным государственным инспектором Республики Татарстан по использованию и охране земель. Отдел государственного земельного надзора, землеустройства и мониторинга земель является структурным подразделением Управления, исполняющим функцию государственного земельного надзора на территории г.Казани и осуществляющим общую координацию деятельности территориальных отделов по всей Республике Татарстан в указанной сфере. Начальник отдела государственного земельного надзора, землеустройства и мониторинга земель Управления - является заместителем главного государственного инспектора Республики Татарстан по использованию и охране земель. В целях эффективного управления в сфере государственного земельного надзора на территории республики образовано 6 зон, включающих в себя несколько административных районов, государственные инспектора по использованию и охране земель отдела государственного земельного надзора, землеустройства и мониторинга земель Управления являются кураторами образованных зон. Все возникающие вопросы оперативно решаются в рабочем порядке. Начальник каждого территориального отдела является главным государственным инспектором своего района, в некоторых районах также имеются и их заместители (всего в каждом районе – 2-3 инспектора, включая главных инспекторов и их заместителей).

В рамках исполнения функции по государственному земельному надзору инспекторами проводятся плановые и внеплановые проверки соблюдения земельного законодательства юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также физическими лицами; составляются протоколы об административных правонарушениях, рассматриваются протоколы об административных правонарушениях инспекторов, иных государственных и правоохранительных органов, постановления прокуроров о возбуждении производств по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст.7.1, ч.1 ст.7.2, ст.7.10, ст. 7.34, ст.8.8 КоАП РФ; осуществляются мероприятия по взысканию штрафов, взаимодействие со службой судебных приставов по указанному вопросу; составление протоколов по фактам неуплаты административных штрафов и неисполнения предписаний.

В целях упорядочения списка лиц, осуществляющих государственный земельный надзор на территории Республики Татарстан издан приказ Управления  от 23 сентября 2011г. №П/497 «Об утверждении списка должностных лиц, осуществляющих государственный земельный надзор на территории Республики Татарстан». В данный приказ периодически вносятся изменения в связи с кадровыми изменениями. Список должностных лиц, осуществляющих государственный земельный надзор на территории Республики Татарстан, поддерживается в актуальном состоянии и выкладывается на официальном интернет сайте.

Согласно п.1 Положения об Управлении, утвержденного Приказом Росреестра от 27.10.2009 № 303, Управление осуществляет функцию государственного земельного надзора, исполнение которой регламентированы следующими нормативно-правовыми актами:

1. Конституцией Российской Федерации;

2. Гражданским кодексом Российской Федерации;

3. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

4. Земельным кодексом Российской Федерации;

5. Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

6. Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости";

7. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 № 689 "О государственном земельном надзоре";

8. Административным регламентом.

Осуществление предоставленных функций также реализуется в форме взаимодействия Управления с органами муниципального земельного контроля при рассмотрении актов проверок, поступивших из указанных органов, согласно ст.28.1 КоАП РФ.

В целях исполнения полномочий по муниципальному земельному контролю во всех муниципальных образованиях (45) органами местного самоуправления разработаны нормативные документы, регламентирующие деятельность в указанной сфере.

В большинстве случаев функция по осуществлению муниципального земельного контроля возложена на руководителя, уполномоченного на управление и распоряжение земельными ресурсами органа местного самоуправления, и нескольких сотрудников данного органа. В ряде районов данными полномочиями обладают и главы сельских поселений, однако зачастую указанная функция ими не исполняется.

Совместные проверки не проводятся в связи с отсутствием необходимости и в целях исключения дублирования функций, но в ряде случаев специалисты муниципального земельного контроля все же привлекаются к проверкам, проводимым сотрудниками Управления.

Также, в целях укрепления взаимодействия с другими органами контроля Управлением заключено соглашение о взаимодействии с Министерством экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 01.04.2010.

МВД по РТ, в свою очередь, при реализации своих функций также привлекает к участию во внеплановых проверках инспекторов Управления для определения правообладателей земельных участков, проведения замеров территорий, используемых с нарушением. При невозможности установления лиц, которые допустили нарушения земельного законодательств,  информация о нарушении также передается в подразделения МВД по РТ для дальнейшего решения вопроса о возбуждении административного производства и пресечения земельных правонарушений. Взаимодействие с Министерством экологии и природных ресурсов Республики Татарстан реализуется при определении лиц, причинивших ущерб экологическими нарушениями.

Тесное взаимодействие с Управлением Федеральной службы судебных приставов по Республике Татарстан является залогом повышения показателя взыскиваемости наложенных штрафов. В целях совершенствования взаимодействия неоднократно проводились встречи с руководством УФССП по РТ, инспекторы Управления тесно сотрудничают с приставами-исполнителями при решении текущих вопросов.

Также реализуемые функции по рассмотрению протоколов об административных правонарушениях правоохранительных органов, постановлений прокуроров о возбуждении производств по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст.7.1, ч.1 ст.7.2,  ст.7.10, ст.7.34, ст.8.8 КоАП РФ, способствуют укреплению сотрудничества, что, безусловно, положительным образом влияет на взаимодействие с указанными органами при необходимости установления лиц, виновных в нарушениях земельного законодательства.

Раздел 3. Финансовое и кадровое обеспечение государственного земельного надзора, в том числе в динамике (по полугодиям).

Общая сумма финансовых средств, затраченных на деятельность всех инспекторов Управления в 2013 году, составляет 61 470726, 52 рублей. За первое полугодие затрачено 23 210663, 76 рублей, за второе полугодие затрачено 38 260062, 76 рублей.

Коды операций сектора государственного управления:

         Государственный земельный надзор на территории Республики Татарстан осуществляют на сегодняшний день 117 инспектора, в том числе 17 – в Центральном аппарате Управления, укомплектованность штатной численности инспекторов составляет 100%. В соответствии с методикой оценки эффективности деятельности по исполнению государственной функции по государственному земельному надзору, утвержденной Приказом Росреестра от 06.07.2010 №П/0344/10, средняя нагрузка на одного инспектора Управления составляет 146,8 %.

         Повышение квалификации государственных инспекторов осуществляется на постоянной основе по утвержденному в установленном порядке индивидуальному плану профессионального развития государственного гражданского служащего.

К проведению проверок соблюдения земельного законодательства юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями эксперты либо представители экспертных организаций в 2013 году не привлекались.

Раздел 4. Проведение государственного земельного надзора.

В целом в 2013 году в порядке осуществления государственного земельного надзора проведено 17108 проверок  соблюдения земельного законодательства (общее количество физических и юридических лиц). В первом полугодии  2013 года в порядке осуществления государственного земельного надзора проведено 9078 проверок соблюдения земельного законодательства. Во втором полугодии проведено 8030 проверок.

В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей  проведено в 2013 году всего 1824 проверок. Из них 661 плановые проверки, 1163 внеплановые.

Сведений о случаях причинения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых осуществляются надзорные мероприятия, вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, имуществу физических и юридических лиц, безопасности государ­ства, а также о случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Управлении не имеется.

Раздел 5. Действия государственных инспекторов по использованию и охране земель по пресечению нарушений обязательных требований и (или) устранению последствий таких нарушений земельного законодательства.

В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целом в 2013 году:

а) количество оформленных и переданных на рассмотрение материалов нарушений законодательства составляет 1564 (за первое полугодие 750),

б) количество вынесенных предписаний по устранению нарушений земельного законодательства составляет 836, (за первое полугодие 399)

в) в отчетном году вынесено 16 предупреждений о возможном прекращении прав на землю (за первое полугодие 4),

г) выдано представлений причин и условий совершения правонарушения - 647 (за первое полугодие 98),

д) количество лиц (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей),  в отношении которых возбуждены дела об административных правонарушениях -1564 (за первое полугодие 750);

е) устранено нарушений земельного законодательства 639, на площади 10416,5 га (за первое полугодие 310, на площади 4077,5 га);

ж) исполненных представлений об устранении причин и условий совершения правонарушений 486, (за первое полугодие 0);

з) исполненных предупреждений о возможном прекращении прав на землю не было.

и) судами прекращено прав и изъято 2 земельных участка.

к) В целях предотвращения нарушений со стороны юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и их информирования Управлением периодически в средствах массовой информации, на официальном сайте   размещаются статьи по наиболее значимым событиям по государственному земельному надзору. Периодически публикуются статьи в местных средствах массовой информации.

В частности на официальном сайте Управления в разделе «Новости» 23.12.2013 размещена статья «Нарушителей — к ответу», 24.10.2013 размещена статья «Неиспользуемых земель сельхозназначения в Татарстане стало меньше».

26.06.2013 в ОАО «Татмедиа» состоялась пресс-конференция с участием представителей Управления. Тема пресс-конференции «Земля – под пристальным надзором Управления Росреестра по РТ».

л) Сведений об оспаривании в суде юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями оснований проведения в отношении их деятельности проверок в Управлении не имеется. В 2013 году 22 результата рассмотрения административных дел были отменены судами.

         Проведенный анализ причин отмены постановлений государственных инспекторов по использованию и охране земель по делам об административных правонарушениях за 2013 год позволяет сделать вывод, что основным основанием для отмены решений административного органа послужили допущенные процессуальные нарушения при рассмотрении административных материалов (ненадлежащее уведомление правонарушителя, нарушения при составлении административных материалов). Существующая практика и нормативно – правовые документы по осуществлению мероприятий в сфере государственного земельного надзора не позволяет в полном объеме доказывать вину в совершении административных правонарушений. Также необходимо при проведении выездных мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводить осмотр территорий в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

         За прошедший год 2 решения административного органа было отменено из-за малозначительности административного правонарушения, в связи с тем, что не причинен вред окружающей среде.

По результатам анализа судебной практики информация о нарушениях, допущенных при осуществлении полномочий, доведена до сведения государственных инспекторов по использованию и охране земель городов и районов Республики Татарстан, направлено письмо с соответствующими разъяснениями.

Раздел 6. Анализ и оценка эффективности государственного земельного надзора.

Для анализа и оценки эффективности государственного земельного надзора использовались сведения, содержащиеся в форме федерального статистического наблюдения №1-контроль за 2013 год.

Показатели эффективности государ­ственного земельного надзора приведены ниже в виде таблицы.

Как видно из таблицы, выполнение утвержденного плана проведения плановых проверок (в процентах от общего количества запланированных проверок) увеличилась на 63% в связи с тем, что у одного проверяемого лица было запланировано по несколько земельных участков.

Доля проведенных внеплановых проверок (в процентах общего количества проведенных проверок) снизилась на 19 % по сравнению с 2012 годом из-за того, что в 2013 внеплановых проверок соблюдения земельного законодательства проведенных на основании требований прокуроров, стало гораздо меньше. Те есть по сравнению с 2012 годом требования о проведении проверок поступают реже.

                Увеличение доли проверок, по итогам которых по результатам выявленных правонарушений были возбуждены дела об административных правонарушениях (в процентах общего числа проверок, по итогам которых были выявлены правонарушения) на 18 % связано с тем, что при составлении планов проверок учитывалась предварительная информация о возможных нарушениях.

Раздел 7. Выводы и предложения по результатам государственного земельного надзора.

При осуществлении предоставленных функций Управление взаимодействует со многими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Необходимо отметить, что вышеуказанные результаты достигнуты в результате совместной работы с органами местного самоуправления, осуществляющими полномочия по управлению земельными ресурсами. Однако отсутствие у Управления полномочий по обращению в судебные органы с иском о принуждении нарушителей к устранению земельного правонарушения в натуре (демонтажу, сносу незаконных строений, сооружений, зданий) является фактором, снижающим фактическое количество устраненных нарушений земельного законодательства. Кроме того, у государственных инспекторов по использованию и охране земель отсутствуют какие-либо полномочия по приостановлению деятельности за совершение административных правонарушении в сфере охраны окружающей среды (ст.8.8. КоАП РФ).

         До настоящего времени процедура изъятия земельных участков остается довольно затруднительной и неэффективной – это серьезная проблема, в связи с этим в решении данного вопроса нецелесообразно ставить задачу изъятия, а необходимо принимать более действенные меры, к примеру:

- законодательно исключить возможность возврата денежных средств за изъятые земли;

- разработать критерии финансового воздействия на нарушителей, к примеру, ограничить субсидирование лиц допустивших неиспользование своих земель;

- рассмотреть финансовые воздействия, стимулирующие добросовестных землепользователей земель сельскохозяйственного назначения (к примеру, пониженная ставка налогообложения);

- разработать Административный регламент проведения проверок при осуществлении государственного надзора в отношении физических лиц;

- разработать Административный регламент по проверке актов органов местного самоуправления;

законодательно дать возможность Федеральной службе государ­ственной регистрации, кадастра и картографии обращаться в судебные органы с исковыми заявлениями о принудительном исполнении предписаний об устранении нарушений, в том числе сносе самовольных построек, приведении земельных участков в соответствие с целевым назначением и разрешенным использованием.